□ 吴光炜

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出，强化城镇化潜力地区县城产业支撑，吸纳农业转移人口就近就业和返乡创业，这足以看出返乡创业已提升至国家战略实施层面统筹部署。同时，实践也证明，返乡创业是农民增收致富的有效途径，也是实现乡村振兴的关键举措，更是县域经济发展的重要支撑之一。作为城镇化潜力地区的菏泽，如何推动返乡创业高质量发展是迫切需要认真思考的重大课题。

返乡创业的内涵及其核心特点

返乡创业，是指外出务工经商人员、高校毕业生和退役军人等群体，积累资金、技术、管理经验与人脉后，返回户籍所在地或家乡县城、乡镇、农村，利用本地资源、市场空间、政策环境，创办企业或开展经营活动，带动就业与乡村发展的行为，也称“城归就业”。其核心特点主要体现为六个方面：

主体结构多元化。创业群体覆盖外出返乡农民工、青年大学生、退役军人、技术管理人员等，普遍具有乡土情结，熟悉本地风土人情、资源条件和市场环境，创业扎根性、稳定性、可持续性更强，是区别于城市创业的核心特征。

产业赛道本土化。项目高度贴合乡村资源优势，集中布局特色农业、农副产品加工、乡村旅游、农村电商、康养休闲、民俗文创等领域，以“农业+加工”“农业+文旅”“农业+数字”“农业+服务”的三产融合模式为主，业态符合乡村实际，市场适配性强。

发展模式轻量化。多数以小微企业、个体经营、合作社起步，初始投资规模适中，经营机制灵活，对用工场所和运营成本要求较低；同时，联农带农紧密，可直接促进群众就近就业、农户入股分红、村集体收入增加。

要素驱动双向化。打破乡村单向要素流出的格局，实现资金、技术、人才等要素从城市向乡村回流，与乡村土地、生态、劳动力等要素有机结合。当前，返乡创业项目普遍融入数字化运营，采用直播电商、智慧农业、线上供应链等模式，已突破传统乡村创业的市场边界。

政策支撑体系化。属国家重点扶持的创业方向，各级层面配套出台用地保障、金融信贷、税收减免、创业补贴、技能培训、园区孵化等全链条支持政策，并且随着乡村基础设施、物流网络、数字基建的不断完善，可持续降低返乡创业的门槛与风险。

价值目标复合化。区别于单纯以盈利为目标的城市商业创业，返乡创业还承载着个人事业发展、乡村产业培育、就地就近就业、环境治理优化、乡土文化传播等多重目标，并被证明是破解乡村空心化、解决人才外流、缩小城乡发展差距的重要路径。

菏泽推动返乡创业的基本情况

近年来，菏泽立足在外人员规模大、分布广、层次高的特殊市情，全面实施“归雁兴菏”行动，引导、鼓励、支持在外人员返乡创业，取得了显著成效。

建立政策保障体系。2015年，菏泽出台了《关于促进全民创业的意见》，首次提出“返乡创业，建设菏泽”的口号，标志着菏泽返乡创业工作正式开启。2019年，菏泽配套出台了《关于进一步促进外出人员返乡创业的实施意见》，发布了放宽市场准入、减轻创业负担和提供金融支持等服务返乡创业政策20条。2020年，菏泽又出台了《人才新政30条》，主要包括加大高端人才支持力度、创优做强人才创新平台和提高科技人才成果收益等内容，形成了集创业支持、创业服务、创业保障“三位一体”的政策体系。

完善返乡创业机制。菏泽成立了返乡创业领导小组，市主要领导任组长，党委、政府分管领导任副组长，35个市直部门主要负责人为成员，并建立市返乡创业工作联席会议制度。菏泽出台了返乡创业工作推进方案，强化了返乡创业工作的组织领导，明确了市直各部门工作职责，完善了相关工作制度。菏泽出台了《推进返乡创业三年行动计划（2018—2020年）》，确定了返乡创业工作的指导思想、基本原则和重点任务等。

织密返乡创业网络。“十四五”期间，菏泽围绕“归雁兴菏”行动，持续织密返乡创业服务网络，新建返乡创业服务站175个，总数达到307个，基本覆盖全国各大中城市。同时，菏泽还创新建设市级返乡创业孵化基地，搭建返乡创业数据管理平台，“一企一档”设立返乡创业企业信息库，并经常开展返乡创业推介活动，定期走访返乡创业服务站，召开“双招双引”座谈会，动员在外人员返乡创业。

创业主体结构优化。就菏泽而言，以“年轻化、高学历、技能型”为特征的新一代“新能人”正逐渐成为返乡创业主体。据初步测算，返乡创业者的平均年龄为30岁左右，其中25岁以下群体占比在40%以上，本科及以上学历占50%以上。与传统依赖本地资源的创业模式不同，新一代返乡创业者普遍具备市场化思维、品牌化意识和现代经营理念，返乡创业动机正由“生存型”向“发展型”和“价值型”转变。

产业形态融合升级。菏泽返乡创业覆盖的高频产业主要为种植养殖、农村电商和农产品加工等，创业者正逐步摆脱单一生产经营方式，向技术驱动、服务驱动和数字驱动转型升级。一方面，三产融合发展成为主流。返乡创业领域已从传统的种养殖业向多元化拓展，如现代农业、生活服务和民俗文创等。另一方面，数字技术赋能生产经营方式。返乡创业者通过电商平台等线上渠道开展业务，数字化工具已进入农业产业链的各个环节。

返乡创业成效显著。菏泽经过积极探索和长期实践，形成了“人才回引、项目回归、资金回流”的返乡创业工作新模式，累计吸引52万人返乡创业，领办创办实体21万家，引进过亿元项目407个，创业带动就业52万余人，已成为推动经济社会发展的“新引擎”。全国返乡入乡创业就业现场会在菏泽召开，菏泽“归雁兴菏”被评为山东省改革品牌和全国人才工作优秀案例，并荣获第五届全球最佳减贫案例。

推动返乡创业存在的主要问题

在返乡创业方面，菏泽虽然取得了显著成效，但仍处于由“规模扩张”向“质量提升”的过渡阶段，并在推动返乡创业过程中面临诸多问题。

专业人才十分匮乏。技术、管理和营销等专业人才供给不足，是制约返乡创业的首要问题。一方面，乡镇地理位置相对偏僻，农业岗位社会认可度较低，职业体面感不足，即使企业愿意出高薪，也难以吸引城市人才到农村工作，适配性人才引进困难。另一方面，乡镇企业发展到一定阶段，往往需要高端技术型、实用型、服务型人才支撑，但由于发展空间受限，导致人才流动性强，高素质人才留不住，影响企业持续成长。

资金支持力度不够。启动资金不足、筹资渠道单一和融资成本较高等，是制约返乡创业的突出问题。一是市里虽然设立了创业担保贷款等扶持工具，从事个体经营的最高可获得15万元，但实际操作中，由于缺乏抵押物和信用记录，很多创业者难以获得银行贷款。二是市域金融市场仍是以传统金融业务为主，缺乏针对农业周期性、文旅季节性和市场突变性等特质的信贷产品，难以匹配初创企业的高不确定性和长周期性特点。三是随着初创企业步入稳定发展期，由于对股权融资、政策性贷款和融资规划等认知不足，致使专业金融服务供给缺乏，甚至出现排斥外部资本的倾向，错失发展良机。

同质化竞争加剧。企业同质、工艺同质和产品同质等竞争加剧，是制约返乡创业的重要问题。一方面，随着消费升级与市场下沉，大众化的产品竞争愈发激烈。由于个别政府部门未能有效扮演“产业组织者”角色，导致技术门槛低、工艺简单、模仿容易的返乡创业项目一哄而上，加剧了同质化竞争。另一方面，政府支持政策多集中于个体返乡创业的“点”上，在构建产业协作网络和健全社会化服务体系等“面”上着力不够，也促使同质化竞争加剧。同时，小微企业急需的法律、财务和研发等专业服务资源，在市域层面供给稀缺且质量参差不齐，导致企业“单打独斗”，使其转型升级和市场竞争步履艰难。

推动返乡创业高质量发展建议

当前和今后一个时期，菏泽应结合经济社会发展实际，以存在问题为导向，从强化专业人才支撑、拓宽筹资融资渠道、优化政务服务方略等方面入手，推动返乡创业高质量发展。

强化专业人才支撑。坚持急需型、实用型、服务型原则，强化返乡创业专业人才支撑。一是聚焦返乡创业，畅通“一事一议”直通车机制，着力引进一批高端技术型、急需实用型、引领服务型人才，破解返乡创业过程中遇到的难点、堵点、卡点问题。二是以社会需求、创新发展、市场开拓为培训导向，构建市、县区联动，多层次、宽领域、立体化的培训体系。突出抓好电商深度实操、企业管理知识、市场营销技能，以及品牌创建、政策解读与项目申报指导等培训，持续提升返乡创业培训效能。三是积极对接“归雁兴菏”行动，建立健全返乡创业人才激励机制，在职业发展、社会保障、荣誉评定等方面给予更多支持，提升对高端人才的吸引力和农业相关职业的社会认同感。

拓宽筹资融资渠道。坚持多元化、多方式、多层次原则，拓宽返乡创业筹资融资渠道。一是认真研究国家和省推动返乡创业高质量发展的政策措施，重点把握扶持方向、领域和重点，从中找抓手、找项目、找资金，最大限度争取政策资金，服务返乡创业。二是针对缺乏抵押物的返乡创业者，各级政府可联合银行搭建基于返乡创业项目前景、个人信用积累的评估体系，设立融资担保基金，优化贷款、补贴等环节流程，降低返乡创业启动成本。三是结合产业发展，鼓励开发特色信贷产品，推出“按揭农业贷”“景区收益权质押贷”“电商订单贷”等产品。同时，积极引入“耐心资本”，在市、县区层面设立“返乡创业风险投资基金”，重点投资早期、成长期返乡创业项目。

完善产业生态体系。坚持市场化、配套化、便利化原则，完善返乡创业产业生态体系。一是立足资源禀赋、产业实际和发展需求，科学制定产业发展、产品研发目录与品牌创建计划，搭建优势互补、错位发展、互助共进的产业联盟，以配套服务避免企业各自为战、盲目发展、同质竞争。二是依托返乡创业服务中心、孵化基地、产业园区等载体，着力培育或引进本地化金融、会计、营销等专业服务机构，推动建立企业顾问制度，提升企业规范化、市场化、集约化运作水平。三是持续优化返乡创业环境，在做好“高效办成一件事”的基础上，规范基层监管执法行为，减少不必要的行政干预，保障政策执行一致性。同时，完善公平竞争机制，提升制度透明度，为返乡创业营造稳定可预期的发展环境。

推动信息互联互通。坚持平台化、快捷化、综合化原则，推动返乡创业信息互联互通。一是运用大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，建设覆盖全国各地的菏泽返乡创业服务站、菏泽市内返乡创业服务中心、返乡创业孵化基地等数字化信息交流平台，设置即时通讯、资讯汇集、在线直播等功能，常态化开展信息推送。二是菏泽出台的经济发展、社会建设、生态建设等方面信息，尤其是返乡创业相关信息，应第一时间传递给全国各地的菏泽返乡创业服务站，为其开展返乡创业工作提供依据、明确方向、找准目标。三是全国各地的菏泽返乡创业服务站也要充分发挥自身优势，第一时间将所在地返乡创业相关信息反馈至菏泽，助力菏泽更及时、更精准、更有效地推进返乡创业工作。

完善要素供给机制。坚持人性化、可操作、能落实原则，完善返乡创业要素供给机制。一是完善土地流转机制，促进土地适度规模经营，支持外出人员带技术、带资金、带人脉返乡发展特色种养、农副产品加工、文化旅游等产业，实现“田园变公园、农区变景区、农房变客房”，加快打造“人口红利”升级版。二是完善人口流动机制，保障城乡居民在社会保障、医疗卫生、文化教育等方面享有同等待遇，畅通城市居民返乡创业渠道，充分释放“人口红利”。三是对返乡创业项目，实行全天候、一站式、保姆式跟踪服务，高效办理立项、环评、规划许可等手续，推动项目尽快落地生根，充分放大“人口红利”。

优化政务服务方略。坚持分层次、精准性、需求化原则，优化面向返乡创业的政务服务方略。一是对于筹备阶段的企业，提供政策服务、启动资金、创业培训等方面支持，帮助返乡创业者吃透政策内涵、获取资金帮扶、掌握专业知识，加快企业筹备步伐。二是对于初创阶段的企业，引导其关注产品研发、生产经营、市场拓展动态，助力返乡创业者更加主动、更高层次、更高效能地驾驭企业发展。三是对于成长阶段的企业，在人才引进、企业互助互补、产业链对接等方面做好保障，让返乡创业者集中精力深耕主业，推动企业做大做强做优。同时，对吸纳就业能力强的企业，可派驻服务专员提供“一对一”靠前服务，保障企业健康可持续高质量发展。

（作者单位：菏泽市发展和改革委员会）