深圳拟推棚改新政：政府主导下的公共住房体系重构 张晓玲;黄昱

导读

  从总体上看，深圳公共住房的供应比例正在加大，住房供应体系正在发生改变。根据《深圳市十三五住房建设规划》，深圳将供应30万套商品住房+40万套保障性住房（含人才性住房），政策性住房、租赁住房大大增加。

  在“租购并举”的政策引导下，一线城市纷纷在公共住房和租赁市场发力，广州首倡“租售同权”，北京提出“共有产权”，上海划出一个“租赁城区”，而深圳，则将目光聚焦至棚改，试图进行公共住房供应体系的重构。

  土地资源比其他一线城市更稀缺的深圳，拟通过棚户区改造破解公共住房供应难题。

  8月1日，深圳市住建局起草了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），8月8日，深圳市城市更新协会官微发布了这一消息。但截至目前，深圳市住建局并未正式公布该意见稿。

  根据这份文件，深圳将把一些20年以上的“老破旧”小区划入棚改范围，必要时实施强制措施，最终用“政府主导-国企实施-公共住房”的模式改造出一批住房，除用于搬迁安置住房外，全部用作人才住房和保障性住房。

  该《意见稿》在深圳业内引发了很大的关注和讨论。易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，这一措施有助于老旧住宅的积极改善，以及培育新型的租赁社区。但同时存在落实和执行的难题，此前深圳的城市更新均因拆迁难度极大，推进缓慢，棚改是否能化解这一难题值得观察；此外，棚改后的人才房、租赁房如何运营，也是未知数。

  破解供应难题

  在很多深圳市民的印象中，深圳棚户区已经很少。而意见稿提出，将深圳使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区纳入棚户区改造范围，不再采用城市更新的方式进行改造。

  深圳2009年开始实施“市场主导、政府为辅”的城市更新模式对旧小区、厂房等进行改造，主要由房地产企业主导进行拆迁、建设等一系列工作。比如，深圳市目前最大的旧改项目之一——大冲村改造项目采用城市更新模式，由华润置地（深圳）有限公司负责实施。

  不同于城市更新，本次棚户改造采用“政府主导+国企实施+公共住房”的模式，纳入棚户区改造项目库的，由深圳市人才住房专营机构（含其子公司）及其他国有企业作为实施主体承接。这也成为《意见稿》最大的看点。

  同时，不同于城市更新必须100%业主同意才能实施拆迁的原则，《意见稿》提出，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益的，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告，经核实审议后，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

  而棚改后的住宅性质和用途，则明确了这一文件出台的目的和宗旨。根据文件，棚改区改造项目的住宅部分，除搬迁安置房以外，全部用于人才住房和保障性住房。

  同时，坚持以租为主的原则，合理确定棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房的租售比例。其中，福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房只租不售。

  这或可视为深圳重构公共住房供应体系的尝试。深圳房地产研究中心主任王锋指出，在去年发布的深六条和深八条中，始终在强调多元化的住房供应；而深圳十三五规划明确，十三五期间公共住房供应量要大于商品住房供应量。

  这其中的核心就是要实现住房的多元化，尤其是要加大公共住房的供应，不仅土地优先供应，公共住房品种也在多元化，除了公租房，还推出了人才住房，以及培育租赁市场。

  “要实现房子是用来住的不是用来炒的，就必须完善公共住房的制度体系，能够让不只是低收入家庭，还要让其他买不起房的中等收入家庭、人才家庭都有机会实现住有所居的梦想。”王锋称。

  不过，该意见稿也引发了一些开发商的担忧，此前市场导向的旧城改造、城市更新是否将出现倒退？由于意见稿尚未正式发布，深圳官方对此并未有明确的说明。

  棚改如何落实？

  在深圳棚改新政中，政府不仅是责任主体，还要参与整体规划、设计、运营，其中首要难题将是拆迁安置的问题。

  深圳房地产研究中心高级研究员李宇嘉指出，棚户区改造是政府主导，与市场主导最大的区别就是如何保证原业主的利益。市场主导能够用经济补偿来推动更新，而棚改需要政府和每家每户去谈，分散成本很高，难度很大，也不容易达成协议。

  虽然深圳近期房价涨幅下降，但市场预期依然是看涨的。严跃进认为，这会使得棚改拆迁成本难以降低。

  硬币的另一面是棚改就不得不面对资金来源问题。据莫尼塔研究数据，目前地方棚改资金主要有四个来源，中央专项补贴及地方政府配套资金占到10%左右，用于解决项目资本金；政策性银行贷款占80%左右，其资金期限长达25年，且有三年的宽限期（宽限期内只支付利息，不需要偿还本金）；商业银行贷款，资金期限较短，只有3-5年；以及极少量的社会资本。

  在融资收紧背景下，商业银行贷款政策趋于保守，棚改将会面临较大的资金压力。严跃进认为，要鼓励社会资本介入优质棚改项目。

  其次，深圳市棚改还将面临利益分配的问题。深圳市房地产中介协会发展研究总监徐枫认为，深圳是一个年轻的城市，所谓的棚改更多的是产业的升级换代，在这一层面，会涉及同一区域不同产业的利益分配问题。

  深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁指出，要将棚改和此前的旧改进行区别。旧改是政府引导、市场主导，即企业实施，方向是市场化、商品化；棚改是政府主导、国企实施，方向是政策化、保障化、公益性；棚改的方向是公共住房，旧改的方向是商品房。

  因此，有关部门应该尽快在城市更新的大框架之下，对棚改、旧改的差异化进行精准的政策性解读，以稳定旧改市场，推进棚改发展。

  他认为，棚改和旧改的合理比例应该分别为30%、70%，这也比较符合深圳的供需关系现实。

  从总体上看，深圳公共住房的供应比例正在加大，住房供应体系正在发生改变。根据《深圳市十三五住房建设规划》，深圳将供应30万套商品住房+40万套保障性住房（含人才性住房），政策性住房、租赁住房大大增加。

  而其未来是一半公屋一半商品房的香港模式，还是公共住房大大超过商品房的新加坡模式？这或许是深圳、北京等一线城市仍然要探索的问题。