我国社会政策70年发展历程与宝贵经验

　　回顾70年来我国保障和改善民生政策所走过的道路可以发现，尽管在各个不同时期，我国社会政策的具体体制机制和运行方式不完全一样，但我国在各个时期始终根据当时经济与社会发展的基础条件积极保障和改善民生，并取得了成就，积累了经验。

　　中华人民共和国成立70年来，党和政府始终重视保障和改善民生。由于国家各发展阶段的经济和社会背景不同，相应的社会政策也各具特点。总结分析70年来我国社会政策的发展历程，对未来我国社会政策发展具有重要启发意义。

　　计划经济体制下的民生保障特点普惠型、全面性、高水平、整合性

　　从全球范围来看，各个国家通常是通过一整套的社会政策体系来实施保障和改善民生的系列相关举措。70年来，由于我国不同发展阶段的经济社会发展条件和制度体系存在差异，社会政策的制定和实施也是一个不断发展变化的过程。

　　从中华人民共和国成立之初起，我国政府就非常重视保障民生事业。新中国成立之初，恢复与发展经济的任务异常艰巨，而保障老百姓的基本生活则是这项任务的聚焦点。为此，当时在快速恢复城市经济的过程中，各个城市逐渐建立了针对老弱病残的社会救济制度。而在农村则通过土地改革使每家每户都拥有土地和基本的生产条件，以此保障农民的基本生活。此外，从那时开始，政府就着力推动我国工业体系建设，并建立了与工业化相适应的经济与社会制度体系。当代社会保障体系建设随之也被纳入其中。为此，政务院于1951年发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，构建了新中国企业职工社会保障的基本制度框架。

　　在改革开放前的计划经济体制下，我国形成了保障和改善民生的基本制度框架。这套制度框架包括城乡居民基本生活保障、就业、教育、医疗卫生、住房，以及对儿童和特殊困难人群的基本保障。具体的制度城乡各异。

　　在农村，主要是通过集体经济组织向农民提供各方面的基本保障。一是通过集体经济组织保障所有农民的劳动权利和参与集体产品分配的权利，二是通过合作医疗为农民提供基本的医疗卫生服务，三是依托集体组织建立公共基础教育体系，四是通过宅基地制度有效地保障农民家庭基本住房，五是通过“五保”供养制度向农村“三无人员”提供较为充分的保障。此外，当遇到自然灾害导致集体经济无法应对的困难时，国家会向集体经济组织提供援助，以帮助农民渡过难关。

　　在城市，主要通过政府和全民所有制单位向市民和职工提供基本的生活保障。一是以政府分配就业制度为依托的充分就业制度；二是基本生活品的定量分配和低价供给制度；三是以“爱国卫生运动”与专业化防疫机构相结合的公共卫生服务体系，以及由公办医疗卫生体制所构成的医疗服务体系；四是以国有职工退休、免费医疗、工伤保障等为主要内容的劳动保险制度；五是国办教育体系及各单位举办的教育服务；六是城市“三无”人员救济供养体系；七是以单位的公共住房供给体系及福利性分房制度为依托的住房制度；八是政府办及单位办托儿所、幼儿园等儿童养育服务；九是针对单位困难职工的救济制度。

　　我国在计划经济体制下实施的民生保障制度体系，具有普惠型、全面性、高水平、整合性的特点。与当时的经济发展水平相比，总体福利水平还是较高的。但是，由于当时总体财富水平很低，民生保障的绝对水平也很难再提高。并且，受城乡二元结构和所有制结构影响，民生保障水平还存在着显著的结构性区域性不平衡。

　　改革开放前，我国保障和改善民生的制度体系是建立在一系列经济、政治与社会条件之上的。首先，我国当时的民生保障制度是建立在经济发展缓慢和基本生活用品短缺供应基础上的。从某种程度上看，正是由于当时生活资料总体供应短缺，政府不得不通过计划分配的方式去进行较为平均的分配，以保障所有人都能享有基本的生存条件。其次，当时国家具有推动工业化发展的强大动力，因此希望通过建立相对完整的劳动保险制度去维系现代工业发展的人力资源基础。再次，当时的公有制和计划经济制度为实现当时较为完整的民生保障制度奠定了制度基础，尤其是城市中的单位制和农村中的集体经济组织体系成为城乡社会福利的有效供给主体。最后，当时社会主义福利理念对建立和维持全面的民生保障体系起到了重要作用，尤其是，当时经典马克思主义社会主义分配理论中的按劳分配与“必要扣除”理论并存，依靠国家、集体和自力更生价值理念并存，对维系当时的民生保障体系起到了重要作用。

　　改革开放以来我国民生保障体系不断完善

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国保障和改善民生的制度体系也发生了很大变化。在改革开放以来的不同阶段，我国保障和改善民生的制度及行动体系也具有不同的阶段性特点。

　　在改革开放之初，我国的民生保障制度就开始发生变化。20世纪70年代末，随着大量知青返城，城市中的就业和住房压力陡然上升。在资源严重短缺的情况下，过去由政府和单位安排就业及分配住房的制度难以为继，不得不做出改革。由此开启了就业分配制度和住房分配制度改革。到20世纪80年代前期，城市国有企业增大企业自主权的改革，极大影响了原来由企业负责的劳动保险制度，迫使各地开展国有企业职工退休金和医疗费统筹改革。20世纪80年代中期，全国开展了国有企业劳动用工制度改革，并相应地开始了新型养老保险制度改革。

　　在改革开放初期，改革开放前的农村民生保障制度基础也发生了很大变化。农村原有的集体经济解体使集体的保障和服务功能严重削弱，农村民生保障和公共服务制度体系受到很大冲击。但这一时期的经济体制改革又使农民的收入水平大幅度提高，在较大程度上弥补了农村民生保障和公共服务弱化带来的负面影响。在政府的支持下，大部分农村地区基本上维持了中小学基础教育和“五保户”制度，家庭联产承包责任制则可以维持一定的土地保障功能，政府在贫困地区还大规模实施扶贫开发。这些举措使农民的基本生活水平得到保障并逐步提高。但是，在20世纪80年代，由于农村合作医疗基本解体，大多数农村地区的公共医疗卫生服务制度存在长达二十多年的空缺。

　　进入20世纪90年代，随着改革开放的不断深化，我国民生保障的条件、目标、理念和制度方向也发生了深刻变化。随着城市企事业单位社会功能的弱化，原来由单位负责的民生保障和社会服务功能也随之弱化。国家当时希望通过两种方式去填补这一领域：一是全面引入市场机制，二是希望社会力量参与。在当时我国全面建立社会主义市场经济的背景下，市场机制被较为广泛地引入到民生保障和社会服务领域。其中，有些领域基本上全部转为市场化运行如劳动就业和住房，一些领域在很大程度上引入了市场机制如医疗卫生。市场机制的广泛引入，在促进经济发展方面发挥了很大作用，但在民生保障方面既取得了辉煌的成就，也存在着一些亟待改进的问题。其成就的一面，主要是有效地扩大了就业机会、提高了劳动者收入和增大了社会服务供给，扭转了过去基本生活资料短缺和社会服务供给严重不足的局面。而其问题的一面，主要是降低了社会服务可及性：虽然服务市场的供给增大了，但由于服务价格高昂而难以惠及中低收入家庭，造成了看病贵、看病难等问题。尽管政府在20世纪90年代后期开始加大民生保障投入，建立了城市居民最低生活保障制度，提出了“两个确保、三条保障线”的要求，但这些主要是针对最贫困家庭的选择型保障模式。由于普惠型福利普遍弱化，使得当时的社会政策未能有效地发挥缩小收入差距的作用，使得我国在20世纪最后10年里收入差距快速增大、社会问题逐渐增多，社会矛盾日益凸显。尤其是在农村地区，经济发展缓慢与公共服务不足交织，带来严重的“三农”问题，急需通过新的改革加以解决。

　　进入21世纪后，面对20世纪最后10年民生保障的成就与问题，党和政府及时调整了经济与社会发展的目标与策略。2002年以后，国家提出以保障和改善民生为基础的“社会建设”行动目标，并逐步完善其内涵，将其纳入到“五位一体”总体布局中。同时，自2003年开始的约10年中，我国密集出台了一系列社会政策。一是民生保障制度体系更加完善，尤其是完善了社会救助制度体系，建立和发展了城乡住房保障制度，并进一步改革和完善社会保险制度。二是扩大多项重要民生保障制度的覆盖面，包括实现养老保险和医疗保险的全覆盖。三是在教育和医疗卫生服务等方面，扩大公共服务供给。四是提出了“公共服务均等化”要求，缩小了社会政策方面的城乡差异、地区差异和人群差异，尤其是大幅度加强了农村社会保障政策。五是大幅度提高了政府公共财政在保障和改善民生方面的投入水平。从2003年到2017年，我国公共财政在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障和农村扶贫资金方面的预算支出总量，占国内生产总值的比例从5.23%上升到了9.53%。在社会政策领域，公共财政资金投入的增长对保障和改善民生起到了有力的推动作用。

　　70年来我国保障和改善民生积累丰富经验

　　回顾70年来我国保障和改善民生政策所走过的道路可以发现，尽管在各个不同时期，我国社会政策的具体体制机制和运行方式不完全一样，但我国在各个时期始终根据当时经济与社会发展的基础条件积极保障和改善民生，并取得了成就，积累了经验。

　　始终将保障和改善民生放在重要位置。在新中国成立之初，面对一个贫穷且人口众多的大国，保障全体老百姓的基本生活是各级政府工作的重中之重。不论是在过去经济发展水平相对较低时期，还是在改革开放后经济快速增长时期，党和政府一直高度重视保障和改善民生。在计划经济体制下，主要通过计划分配方式保障民生；改革开放后的一段时间里，主要通过市场机制去增大供给，从而达到保障和改善民生的目标；而在最近十几年来，特别是党的十八大以来，则更加重视国家在保障和改善民生方面的作用。

　　保障和改善民生要与经济发展水平相适应。改革开放前，由于经济发展相对落后和生活资料总体上的短缺供应，政府不得不采用计划分配的办法来保证每个家庭的基本生活需求。

　　改革开放后的头20多年里，国家通过引入市场机制来刺激经济发展，增大了市场在改善民生方面的作用，相应地降低了政府的负担。这种做法最大的好处是，可以大幅度增加产品和服务供给，从供给总量上提高保障和改善民生的基础条件；同时，通过市场机制配置资源，也激发了人们的劳动积极性。但这同时也带来了民生保障不均衡缺陷。

　　21世纪以来，随着经济的发展，党和政府更加重视保障和改善民生。一方面发挥市场机制作用，持续增大产品和服务供给，另一方面通过制定和实施各项社会政策加大保障和改善民生的力度，初步形成了市场经济加社会政策的保障和改善民生的制度体系。

　　社会政策要与经济体制和经济发展方式相协调。一方面，不同经济体制下应该有不同的民生保障制度。计划经济体制下可以采取完全由国家计划分配的方式，而市场经济体制下则应该采取市场经济与社会政策相结合的方式，在市场机制初次分配的基础上，通过国家的再分配去弥补初次分配的不足。另一方面，在不同的经济发展方式下也会有不同的社会政策模式。改革开放以来，在以劳动密集型为基础的外向型经济发展方式下，劳动力成本对经济发展影响很大，因此我国的总体福利水平难以有较大幅度的提高。但随着经济发展方式从劳动密集型向技术密集型转变，劳动力成本影响逐渐下降，而劳动力质量影响逐渐增高。在这种情况下，广泛制定和实施社会政策不仅对保障和改善民生有积极作用，而且对促进经济发展具有积极意义。

　　未来我国社会政策的基本方向和主要议题

　　当前，我国社会政策发展又面临新的历史选择关头。未来，我国社会政策发展的基本方向，应该是在有利于经济发展的基础上，继续提高保障和改善民生水平。为此，我们必须奉行积极稳妥的社会政策。具体来讲，需要考虑以下几个方面的问题。

　　一是如何处理好社会政策与经济发展的关系。社会政策既要提高保障和改善民生的水平，同时也要有利于经济发展——凡是有损于经济发展的社会政策都无法持续，而不重视保障和改善民生的经济发展思路也会偏离应有的方向。

　　二是如何提高保障和改善民生的水平。我国未来的社会福利应该达到什么样的水平？过去十多年里，我国的总体福利水平有了较大幅度的提升，有些人认为我国的福利水平已经很高，不应该再提高了，而应该警惕“高福利陷阱”。但事实上，我国在民生保障方面还有很多不足，人们在医疗、教育、养老、住房等方面的基本需要还没有得到有效满足。党的十九大报告明确提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。未来，我国仍然需要通过持续性地提高福利水平来不断提高保障和改善民生的水平。

　　三是进一步明确政府、市场、家庭和社会四者之间在保障和改善民生方面的责任关系。保障和改善民生要靠政府，但不能完全靠政府。在政府发挥主导性作用的同时，也要探讨如何通过一套制度化的方式去进一步加强市场的作用，合理界定家庭的责任，并且进一步调动社会力量的参与积极性。同时，还要进一步优化政府、市场、家庭和社会四者之间的制度衔接。

　　四是进一步提高社会政策在促进社会公平方面的功能。21世纪以来，特别是党的十八大以来，我国不仅社会政策保障水平有较大提升，而且在“基本公共服务均等化”原则指导下，社会政策的公平性日益加强。但也要认识到，当前社会政策在保障和改善民生方面的不充分不均衡情况仍然存在。需要进一步完善社会政策的资源分配结构，使其在促进社会公平方面作出更大贡献。

　　五是进一步提高社会政策效率，包括在精确评估社会需求的基础上，更加合理地设定各类民生项目，合理分配和有效使用民生资金，加强对社会政策运行的监督与评估，使政府花的每一笔钱都能扎扎实实地为保障和改善民生发挥更大的作用。

　　（作者系南开大学社会建设与管理研究院教授）