□ 刘志飞 吴光炜 刘友

新型城镇化是以城乡统筹、产业互动和生态宜居等为基本特征的城镇化，其实质是以人为核心的中国特色城镇化。就菏泽市而言，新型城镇化正进入快速发展、转型发展、高质量发展阶段。为此，菏泽市发展改革委与市自然资源和规划局、市统计局等部门组成课题组，在分别赴宜兴市、嘉兴市、滨州市等地考察，并与浙江大学专家学者交流的基础上，开展了菏泽市推进新型城镇化高质量发展方略研究。

菏泽市新型城镇化建设基本情况

近年来，菏泽市抢抓国家、省新型城镇化综合试点和省城乡融合发展试验区建设机遇，深入实施“工业化、城镇化”双轮驱动发展战略，新型城镇化建设取得明显成效。

一是人口转移步伐加快。坚持把农业转移人口市民化作为新型城镇化建设的首要任务，大力实施农业转移人口市民化行动，进一步深化户籍管理制度改革，强化流动人口服务管理，积极推进外来务工人员市民化、城中村和城边村原有居民市民化、农村就地转移就业人口市民化。2024年，全市城镇常住人口达到464.89万人，比2020年增加18.71万人，城镇化率达到54.64%，年均提高1个百分点，高于全国、全省同期水平。

二是产业发展优势显现。注重以产兴城、以业聚人，加快构建现代化的产业体系，不断增强产业对城镇化的支撑能力、对人口的吸纳能力。核心产业扩能升级。东明石化EPOE（乙烯基聚烯烃弹性体）中试等延链强链项目建成投产，30万吨UPC科技试验、烯烃新材科技示范和旭阳尼龙66等重点项目加快推进，2024年规上化工企业实现营收2100余亿元。生物医药产业集链成群。“一港四园、多点支撑”协同发展格局持续深化，规上生物医药企业达到142家。新兴产业培育壮大。新能源装机规模达到638.3万千瓦，占电力总装机的60.1%、居全省第3位。新材料产业延链增效。星顺新材料、易信环保等一批链主项目投产达效，天厚新材料成为国内最大的导电布供应商。新一代信息技术产业发展迅速。规上信息技术工业企业发展到21家，营收同比增长超60%。传统产业改造升级。实施500万元以上在建技改项目383个，木材加工、食品生产、纺织服装和机电设备制造等传统优势产业营收2900亿元以上。

三是承载能力不断增强。以打造四省交界中心城为目标，深入实施城市扩容提质工程，持续优化空间布局，加快补齐城市短板弱项。市、县国土空间总体规划获批实施，乡镇国土空间规划取得阶段性成果。牡丹机场建成投运，日兰高铁全线贯通运营，雄商高铁菏泽段进展顺利；长江路快速通道、济广高速改扩建、枣菏高速等建成通车；洙水河航道通航，巨野港区麒麟作业区日吞吐量超过1万吨，综合立体交通网络基本形成。深入实施城市更新、城市体检，41个片区、26个重点城建工程加快推进；健全“大城管”运行机制，入选省级四星级新型智慧城市，顺利完成全国文明城市创建评估，宜居宜业、彰显人文魅力的现代化城市加快建设。

四是公共服务持续优化。大力实施民生福祉增进工程，全面提升公共服务能力和水平，发展成果更加可感可及惠及全民。成功举办全国返乡入乡创业就业现场会，“归雁兴菏”工程被评为全球最佳减贫案例，推动4万人返乡创业就业，领办创办经济实体1.7万家。建成省级人力资源服务产业园2个，开展“菏泽工匠”培育计划，年培训技能人才12万人次，城镇新增就业连续5年保持6万人以上。实施“强校扩优”行动，集团化办学覆盖率达60%，义务教育优质均衡发展县创建通过省级评估。菏泽学院获批硕士学位建设立项单位，菏泽化工技师学院获批设立，菏泽市残疾人康复中心开工建设，菏泽生物医药职业学院、菏泽医专新校区投入使用，山东省立医院菏泽医院挂牌运营。

五是城乡发展加速融合。坚持把城乡融合发展作为新型城镇化建设的重要抓手，加快推进工农互促、城乡互补、协调发展。农业产业化国家重点龙头企业达到8家，建成美丽宜居乡村安置区320多个，8个镇入选省级小城镇创新提升行动试点、数量居全省前列。培育创建全国“一村一品”示范村镇23个，建成国家农业产业强镇5个、省级现代农业产业园6个。郓城县被确定为国家级新型城镇化试点县、国家县城新型城镇化示范县，定陶区、郓城县、鄄城县被确定为省级新型城镇化试点县区，曹县被确定为以县城为重要载体的城镇化省级试点，郓城县、牡丹区、曹县相继被评为国家结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点县。

菏泽市新型城镇化建设面临的问题

（一）城镇化发展水平偏低，县区间发展不平衡。2021年以来，全市常住人口城镇化率年均增长0.92个百分点，高于同期全省、全国水平，但绝对值分别低于全国12.36个百分点、全省11.84个百分点。从省内看，在全省16市中处于第三梯队，排第16位，与省内先进地区（青岛78.87%、济南76.24%）有较大差距，比第15位的聊城（57.05%）还低了2.41个百分点。从县区内部看，鲁西新区（74.2%）城镇化率超过70%，8个县区集中在50%—60%区间，最低的曹县仅为46.82%。

（二）城镇规划建设短板多，辐射带动能力不强。从规划建设看，中心城区与县城之间、县城与县城之间、各小城镇之间的联动效应较弱，部分与镇驻地相连的村由于实际仍有农业用地或没有形成有效连接，物理和统计意义上城镇人口集聚效果不明显。从市政设施看，随着城镇人口的持续增长，城市道路、公共交通、环境资源等配套设施面临较大压力，如市中心城区道路网密度为6.8公里/平方公里，低于国家标准的8.7公里/平方公里，公交分担率也仅为12.3%。从公共服务看，教育、医疗、养老、托育等服务水平偏低，未来5年全市公办高中学位缺口达3.5万个，中小学、幼儿园质量还有差距；医疗资源配置短板明显，仅有4所三甲医院，其中县城1所，每千人执业医师数较国家标准低17.2%。

（三）载体支撑能力有限，综合承载力不足。从城镇化发展规律看，城镇化率与经济发展水平呈“正相关”关系，一般经济越发达，城镇化率越高。与发达城市相比，菏泽市总体经济实力还较弱，对人口集聚的促进作用有限。从主要经济指标看，2024年一般公共预算收入过30亿元的县区仅5个，3个县区不足20亿元。受财力限制，县城建设投入不足，基础设施老化、配套设施不够完善、公共服务供给能力不足等问题比较突出，对外来人口的吸引力不够。从主导产业看，高端化工、农副产品加工等传统产业占整个工业经济的比例高达70%以上，且大多数传统产业目前仍处于价值链低端，除东明石化等大型龙头企业能够提供较高薪资外，传统行业中月薪过5000元的“体面”工作岗位占比少，难以对周边群众就业产生较大吸引力。

（四）常住人口不断减少，城镇化内生动力不足。全市常住人口自2020年触及879.90万峰值后持续负增长，4年累计流失29.08万人，年均流失率0.83%，较全国平均水平高出0.35个百分点。人口出生率从2020年的10.62‰降至2024年的7.12‰，老龄化系数攀升至21.71%（超全省均值2.14个百分点），劳动年龄人口（15—59岁）占比5年缩减6.2个百分点，人口红利加速消退。此外，受城乡划分村级单位数量调整等因素影响，2024年全市城镇属性村级单位净减少57个，影响城镇人口统计约12.68万人。

菏泽市推进新型城镇化高质量发展方略

“十五五”期间仍是菏泽市城镇化快速发展期。菏泽市应以国家、省深入实施以人为本的新型城镇化战略5年行动计划为抓手，以智慧、绿色、均衡、双向城镇化为方向，全面贯彻落实国家、省、市新型城镇化工作部署，统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，增强产业支撑能力，补齐设施短板弱项，提升城镇综合承载力，加快推进新型城镇化高质量发展。

（一）聚焦城镇辐射带动不强，加强规划统筹，着力做大做优城镇体系。城镇布局决定城镇发展方向和产业布局，产业布局引导城镇人口空间流动。坚持规划先行，市县镇统筹，加快形成以中心城区为龙头，县城和小城镇为支点的城镇发展格局。一是做大做强中心城区。实施“东扩、西优、北控、南联”发展战略，加快形成“一核集聚、多点支撑、四轴统领、五区协同”的空间结构。以建设西部高新科创产业、牡丹城区综合服务、中部产城融合、定陶区产业集成、东部高铁及现代产业等五大城市功能片区为抓手，加速推进中心城区扩容提质，实现人口、产业、基础设施、公共服务高度集聚，城市开发建设与城市经济发展良性互动。同时，加快巨东、京九城镇发展带建设，扶持引导鲁西新区吕陵镇、马岭岗镇、陈集镇和定陶区杜堂镇、仿山镇等距离中心城区毗连区加快发展，进一步拓宽中心城区发展空间。二是分类推进县城扩容提质。分类引导县城发展，一县一策科学制定发展方案，推动县城高水平扩容提质，加快补齐县城医疗卫生、文化教育、养老托育等公共服务短板，全方位提高县城综合承载力。综合人口规模、经济发展水平等因素，科学合理优化行政区划，积极稳妥推进撤乡改镇、撤镇设街道等工作，进一步优化城镇布局。支持曹县、郓城县、东明县国家潜力地区试点建设，加快推进郓城国家级和曹县省级城镇化建设试点县先行先试，探索差异化、特色化、多元化发展路径模式，及时总结试点经验，做好在全市宣传推广，以点带面推动各县区高质量发展。三是创新推进小城镇特色发展。统筹新型城镇化和乡村全面振兴战略，持续推进庄寨镇、沙土镇、龙堌镇等8个省级小城镇创新提升试点，推动一批试点镇进入全省先进行列。大力支持重点镇、中心镇扩规模强能级，培育壮大特色产业，做大做强财源支撑，打造一批现代化经济强镇和县域副中心，进一步增强区域带动力。同时，加强城乡道路、供水、垃圾污水等基础设施的统筹规划，加快实现周边乡村与镇街驻地50米范围有效连接，有效扩大城镇区域，促进城乡融合发展。

（二）聚焦城镇人口动力不足，突出政策联动，着力实施人口市民化行动。人是城镇化的核心，人口市民化是新型城镇化的重中之重。扩大农民到城镇就近就业安家规模，必须加快建立和完善有利于吸引农民进城的政策体系，推动进城新市民平等享有各类权益，确保离得开、进得来，留得下、过得好。一是围绕“离得开”，健全权益保障机制。稳步推进农村土地、宅基地和集体产权制度改革，依法保证进城落户人员继续享有农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体收益分配权以及其他合法权益，探索建立农村“三权”在依法自愿有偿前提下的市场化退出机制，切实提高农业转移人口带权进城、带资进城的积极性。二是围绕“进得来”，全面放开落户限制。全面放开城镇落户限制，实行经常居住地登记户口制度，促进在城镇稳定就业和居住的农业转移人口举家进城落户。推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份证号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制。三是围绕“留得下”，促进农业人口稳定就业。完善农民工等重点群体就业支持体系，促进农民工多渠道就业创业。强化就业创业服务供给，推行创业和终身职业技能培训，支持制造业龙头企业、职业院校面向社会提供培训服务，每年城镇新增就业6万人以上。四是围绕“过得好”，扩大公共服务覆盖面。聚焦进城群众关心关注的“上学难、看病难、养老难、托育难、住房难”等现实问题，完善相关政策，加大资金投入，确保公共服务人人享有，真正消除农民进城的后顾之忧。比如，教育方面，将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大公办学校学位供给力度；医疗服务方面，将城镇转移人口纳入城镇社区卫生服务体系，保障非户籍人口享受公共卫生服务权利。

（三）聚焦综合承载能力不足，强化产业支撑，着力深化产城融合发展。产业创造供给，城镇化创造需求。没有产业，就没有足够吸纳就业能力，农业人口就难以真正进入城镇。必须把产业发展贯穿于城镇化建设的全过程，以产业的大发展促进就业人口的快增长。一是改造提升传统产业。“一业一策”制定传统产业改造提升方案，打造化工、木材加工、食品加工、机电设备制造、纺织服装等3000亿级、2000亿级、1000亿级优势传统产业。实施更高水平的“千项技改、千企转型”行动，统筹推进数字化转型、先进工艺推广、节能降碳改造等，推动产业向价值链高端迈进。集中实施重大标志性引领性项目，推动优势产业区域集聚、主体集中、发展集约。加快建设质量强市、品牌强市、标准强市，每年遴选推介一批“好品菏泽”“菏泽制造”“菏泽精品”，支持企业争创中国质量奖、中国工业大奖和山东省省长质量奖等。二是培育壮大新兴产业。高标准建设高效动力装备、智能农机装备和先进新能源装备等制造业基地，梯次推进先进制造业集群、中小企业特色产业集群、雁阵形产业集群培育，并积极争创国家新型工业化示范区。聚焦优势行业的延链补链强链、做强龙头、占领高端，积极培育壮大生物医药、高性能材料、新一代信息技术等新兴产业集群，打造一批新的千亿级增长引擎。加快构建总链长与产业链、链主协同推进模式，聚焦支柱产业，深度参与山东省制造业重点产业链生态体系建设。三是大力发展现代服务业。实施生产性服务业企业升级引领行动，拓展提升创意设计、现代金融和商贸物流等生产性服务业。加快发展咨询评估、法律服务和会计审计等商务服务业，培育一批公共检测服务平台、工业设计研究机构和第三方专业服务商。继续巩固批发零售、食宿餐饮、文化娱乐、家政服务、健康养老等行业增长态势，壮大发展国潮文创、网红打卡、直播电商、数字创意等“流量经济”，培育发展咖啡、茶饮、烘焙、萌宠等“悦己经济”，创新发展即时零售、无人超市、智慧云柜等新零售经济。布局建设平台经济集聚区，支持企业打造金融交易、数据应用、人才增值等服务平台。完善服务业发展资金投入机制和补短提升机制，打造一批服务业领军企业、区域性服务品牌和现代服务业集聚区。

（四）聚焦县区间发展不平衡，注重协同联动，着力健全长效工作机制。城镇化建设是一项复杂的系统工作，涉及多个部门、县区，应健全完善工作机制，强化统筹协调，推动相关政策和举措形成合力、落到实处。一是完善工作推进机制。成立由市主要领导任组长，发改、资规、住建、财政、统计等市直部门为成员的工作领导小组，定期召开专题会议，集中研究城镇化工作推进中的难点问题，统筹推进各项工作和政策落地落实。二是用好考核指挥棒。紧扣城镇化重点任务，立足县区、市直部门工作实际，明确考核指标体系，制定差异化考核标准，分级分类开展考核，进一步明确大抓城镇化的鲜明导向。建立城镇化考核激励约束机制，对考核优秀的县区或部门予以表彰奖励，对考核不达标县区或部门通报批评，推动各县区争先进位、比学赶超。三是强化政策支持与引导。结合国家、省城镇化潜力地区提升行动，推出一批含金量高、针对性强的扶持政策，支持县区加快城镇化进程。财政政策方面，加大对城镇化建设资金投入，设立专项资金重点支持基础设施建设和公共服务供给，同时，完善县级基本财力保障机制，建立奖补资金与常住人口挂钩机制，保障和支持城镇化建设。要素服务方面，加强城镇化重点项目用地、用能、用水、污染物排放总量替代等保障，高效做好规划选址、环评、立项等审批服务，推动项目早竣工达效。四是加强城镇化动态监测。定期开展统计城乡划分业务培训，对城乡属性判断标准、村居有效连接等内容进行系统讲解，让县区彻底搞懂吃透统计标准，提升业务水平。指导各县区研究制定城镇基础设施向农村地区延伸的工作方案，提出社区居民实现就地就近市民化和城中村、城边村居民实现市民化的推进措施，夯实城镇人口统计的基础。探索多部门城镇化统计信息互联互通和资源共享，推进农村转移人口市民化实时跟踪和动态管理。

（作者单位：菏泽市发展和改革委员会）